Rivista "IBC" XII, 2004, 1
musei e beni culturali, territorio e beni architettonici-ambientali / leggi e politiche
Anna Maria Poggi, professore straordinario di Istituzioni di diritto pubblico presso l'Università di Torino, è stata nominata dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano come rappresentante nella Commissione per la codificazione delle norme in materia di beni culturali e ambientali istituita dal Ministero per i beni e le attività culturali. L'altro delegato delle Regioni era il direttore dell'Istituto per i beni culturali della Regione Emilia-Romagna, Alessandro Zucchini. Abbiamo chiesto alla professoressa Poggi un intervento su una delle questioni fondamentali su cui verte il confronto tra "centro" e "periferia".
Il problema insormontabile: la ridefinizione della "tutela"
La distinzione tra tutela e valorizzazione assunta nell'articolo 117 della Costituzione quale linea di confine tra le competenze legislative dello Stato e quelle delle Regioni si è subito attirata, oltre alle vecchie resistenze dell'alta burocrazia ministeriale (saldamente ferma su una visione "tutelocentrica" del bene culturale), anche le nuove resistenze dell'attuale maggioranza governativa che, a onor del vero, non ha mai fatto mistero di non gradire la riforma costituzionale, l'effettiva attuazione della quale l'avrebbe spogliata di poteri assai significativi e incidenti anche in questo settore.
Perciò il nodo principale, e il terreno di più accesa dialettica tra Stato e Regioni in seno alla Commissione per la codificazione in materia di beni culturali e paesaggistici, è stato quello della ridefinizione di tutela. Era proprio questa, del resto, la funzione che andava maggiormente rivisitata alla luce delle trasformazioni, sociali, economiche e istituzionali avvenute nel nostro Paese.
La legge del 1939, il cui impianto rimane comunque insuperato, era comunque e coerentemente improntata a una tutela eminentemente statica e conservativa del patrimonio storico-artistico. Le cose di proprietà privata erano unicamente oggetto di poteri amministrativi di intervento di tipo limitativo-repressivo mentre per le cose di proprietà pubblica l'interesse principale era di assicurare il loro mantenimento entro la sfera pubblica attraverso l'esercizio di poteri quali il diritto di prelazione, l'acquisto coattivo...
L'Italia era allora un paese agricolo e povero, con una diffusione culturale assai limitata. Il principale problema, in quel contesto, era quindi la salvaguardia del patrimonio culturale dai rischi di abbandono, e di incuria. Gli stessi proprietari dei beni, nonché gli amministratori locali, sovente non avevano consapevolezza della qualità del patrimonio in loro possesso. Era quindi ragionevole che un nucleo ristretto di persone colte e competenti (gli uffici delle "Belle Arti") riconoscessero, individuassero e proteggessero un patrimonio che rischiava altrimenti la dispersione.
Il quadro attuale è radicalmente mutato. Il più vistoso cambiamento è costituito dalla smisurata dilatazione (qualitativa e quantitativa) dei beni culturali. Sia i singoli, sia le comunità locali, inoltre, hanno via via acquisito consapevolezza della ricchezza del patrimonio di cui dispongono. I processi di terziarizzazione considerano la conservazione, valorizzazione e fruizione del patrimonio culturale come una delle opportunità più rilevanti per migliorare la qualità della vita, per qualificare maggiormente i processi educativi, per sviluppare la mobilità e il turismo, per definire compiutamente l'identità di una comunità locale. Di qui almeno due conseguenze.
In primo luogo l'aumento quantitativo e qualitativo dei beni da tutelare non tollera più una visione riduttiva della tutela quale compito esclusivo dello Stato. Un patrimonio culturale così esteso non può che essere affidato alla capacità della comunità civile di riconoscerlo come fondamento della propria identità e come indice e nel contempo fattore propulsivo del proprio sviluppo.
La costituzionalizzazione della tutela come compito esclusivo dello Stato, in secondo luogo, va funzionalizzata allo sviluppo culturale e sociale del Paese, coerentemente a quanto previsto nel secondo comma dell'articolo 9 della Costituzione. La tutela del patrimonio storico e artistico della nazione quale compito fondamentale della Repubblica non può esser considerata fine a sé stessa ma deve al contrario rappresentare uno strumento di promozione dello sviluppo culturale della popolazione, che il primo comma del medesimo articolo 9 pone a carico della Repubblica.
Le implicazioni sotto il profilo definitorio di quanto appena affermato sono rilevanti poiché se fossero state accettate tali premesse ne doveva conseguire:
1) una graduazione della tutela, che ai fini della definizione del suo contenuto avrebbe dovuto comportare la distinzione tra un'area "vasta" (di incentivazione, promozione e sostegno alla conservazione dei beni culturali a opera di tutti i soggetti pubblici e privati nell'esercizio delle loro funzioni, e dei soggetti pubblici e privati detentori a qualsiasi titolo di beni culturali) e un'area "stretta" (attinente ai poteri inevitabilmente autoritativi, quali le funzioni relative all'apposizione del vincolo, di competenza esclusiva dello Stato);
2) una sdrammatizzazione del rapporto tutela-valorizzazione, con relativa estensione del modello concertativo-cooperativo tra Stato, Regioni e altri enti territoriali.
Sotto il profilo costituzionale, inoltre, uno degli architravi della riforma costituzionale (il rovesciamento del criterio di attribuzione del potere legislativo con l'attribuzione alle Regioni della competenza esclusiva o residuale) avrebbe dovuto persuadere verso una interpretazione contenutisticamente forte della competenza legislativa concorrente sulla valorizzazione, e verso una interpretazione contenutisticamente debole della competenza legislativa sulla tutela.
Per quanto riguarda la tutela, proprio la tassatività delle competenze statali doveva revocare in dubbio la sopravvivenza della definizione legislativa contenuta nell'articolo 148 del Decreto legislativo n. 112 del 1998: "ogni attività diretta a riconoscere, conservare e proteggere i beni culturali e ambientali".
Quella definizione, come avevano osservato le Regioni nel documento del Coordinamento interregionale dei beni e delle attività culturali del 13 dicembre 2001 e nel documento presentato il 21 marzo 2002 dalla Conferenza dei presidenti alla VII Commissione del Senato nell'ambito dell'indagine conoscitiva in merito ai modelli organizzativi per la tutela e la valorizzazione dei beni culturali, andava modificata attraverso l'elaborazione di regole che conferissero alla funzione il significato di interventi generali necessitati dall'esigenza di una disciplina unitaria della proprietà, della circolazione e del godimento dei beni stessi.
Il ruolo del legislatore statale nel nuovo sistema introdotto dal Titolo V, infatti, si legittima in tanto e in quanto realizza nell'ordinamento l'unificazione necessaria alla tenuta complessiva dell'ordinamento stesso e all'inveramento dei principi costituzionali che richiedono il suo intervento. Si legittima, in altri termini, ogni qual volta quei principi possano essere garantiti solo da un intervento legislativo dal "centro" (libertà personale, di circolazione, di religione...) ovvero ogni qual volta vi sia necessità di regole o standard di garanzia dei "livelli essenziali delle prestazioni in materia di diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale".
La strada da percorrere: lo sviluppo del modello concertativo
Il maggior freno che si è frapposto a una revisione del concetto di tutela (la cui definizione rimane nel nuovo codice potenzialmente assai pervasiva e trasversale su tutte le altre funzioni) è stato invece l'idea secondo cui il frazionamento dei poteri finalizzati alla conservazione del patrimonio culturale del nostro Paese coincide con il dissolvimento del patrimonio stesso per l'impossibilità che il sistema locale assolva tali funzioni: un'impossibilità che sarebbe dovuta a incapacità tecnica (= carenza da parte delle amministrazioni territoriali dei saperi detenuti dalle Soprintendenze) e a immaturità politica (= una deleteria vicinanza degli amministratori politici ai beni e alle cose oggetto di tutela).
Negare tali rischi sarebbe certamente miope. Altrettanto miope sarebbe continuare a spingere su quella visione "tutelocentrica" che ha già prodotto un grave scollamento tra amministrazione ministeriale sul territorio e "sistema" locale. Perciò è auspicabile che divengano effettive tutte quelle possibilità di accordo e intesa, sia con riguardo all'esercizio delle funzioni di tutela, sia in riferimento al coordinamento delle attività di valorizzazione dei beni pubblici opportunamente previste dal nuovo codice in diverse norme. La cooperazione istituzionale tra Stato, Regioni e altre autonomie territoriali e locali, in sostanza, si pone come condizione ineliminabile per un "governo" reale ed efficace del nostro patrimonio culturale.
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