Rivista "IBC" XX, 2012, 4
musei e beni culturali, territorio e beni architettonici-ambientali / convegni e seminari, progetti e realizzazioni
Il 19 ottobre 2012 si è svolto a Roma il convegno: "Vent'anni dopo Malta. L'archeologia preventiva in Europa e in Italia". Organizzato dall'Istituto per i beni culturali della Regione Emilia-Romagna (IBC) e dall'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), con la collaborazione tecnica dell'École Française de Rome, l'appuntamento, il primo a livello europeo in Italia su questo tema, costituiva l'ultimo evento del progetto europeo "ACE - Archaeology in Contemporary Europe" (www.ace-archaeology.eu), che ha indagato la situazione professionale degli archeologi in vari paesi europei e il ruolo della nostra disciplina dal punto di vista legislativo, istituzionale, sociale, economico in Europa, un continente creato più che dalla geografia, dalla storia e dall'archeologia, e che proprio nella storia e nell'archeologia potrebbe ritrovare quelle ragioni di condivisione e di unità che in questo momento paiono, per certi versi, appannate.
Fra i molti temi oggetto dell'indagine di "ACE", il convegno romano ha scelto di concentrarsi su quello dell'archeologia preventiva, traendo spunto da una ricorrenza anniversaria: vent'anni dalla Convenzione di Malta sulla protezione del patrimonio archeologico in Europa. Il documento del Consiglio d'Europa, aperto alla firma nel gennaio 2012, seppe cogliere con assoluta tempestività alcuni snodi della nostra disciplina che necessitavano di una ridefinizione culturale e istituzionale: non solo l'archeologia preventiva, ma anche il tema della prevenzione del traffico illegale del patrimonio archeologico, come pure la necessità di incentivare la public awareness.
A distanza di vent'anni è ormai unanimemente riconosciuto che la Convenzione di Malta, seppure in tempi e livelli diversi da paese a paese, abbia provocato un'evoluzione complessiva delle pratiche archeologiche, a partire da una più articolata consapevolezza culturale dell'importanza di alcuni temi, come appunto l'archeologia preventiva. Attivando, nei paesi in cui è stata implementata, un processo di aggiornamento normativo che, pur nella specificità delle varie declinazioni nazionali, si è concentrato su alcuni principi basilari. Innanzitutto il polluter pays, ovvero: chi compie opere sul territorio, di qualsiasi livello, pubbliche o private, è equiparato a colui che inquina e che quindi deve ripagare la collettività del danno inferto, in questo caso accollandosi le spese per le attività di archeologia preventiva. Ma anche la necessità di una stretta interconnessione fra le esigenze dell'archeologia e quelle della pianificazione territoriale: l'archeologo deve quindi partecipare, fin dalle prime fasi, ai progetti di opere che investono il territorio per poterne valutare l'impatto e all'occorrenza modificarne l'assetto, laddove costituiscano una minaccia per l'integrità del patrimonio archeologico, considerato un bene collettivo da difendere.
Anche sul piano economico è stato riconosciuto recentemente come la Convenzione abbia innescato un processo che ha portato a una crescita in taluni casi rilevantissima dell'indotto economico collegato all'archeologia preventiva. In molti paesi la ratifica della Convenzione ha contribuito in maniera determinante allo sviluppo di un'archeologia "commerciale", costituita da decine di ditte che operano nel settore regolamentato dalle normative post-Malta.
Quali che siano i meriti di questa convenzione, l'archeologia preventiva ha assunto in questi ultimi lustri, un ruolo preponderante anche in termini statistici: per quanto riguarda l'attività di scavo, l'archeologia preventiva e quella di emergenza costituiscono il 90% delle attività archeologiche, confinando gli scavi di ricerca in un ambito sempre più residuale.
Parlare di archeologia preventiva, soprattutto in Italia, significa anche affrontare il tema socialmente scottante della condizione lavorativa di migliaia di giovani (e ormai meno giovani) laureati, di un vero e proprio esercito di precari su cui si reggono - oggettivamente, in virtù dei numeri - i cantieri di scavo. Senza questa moltitudine - in larga percentuale "iperformata", dotata cioè di specializzazioni postlaurea, ma al contempo con pochi diritti e pochi riconoscimenti - né il Ministero per i beni e le attività culturali, né l'Università o gli enti locali sarebbero in grado di governare il sistema della tutela del patrimonio archeologico.
La condizione di questi giovani, per di più, è aggravata dall'attuale fase recessiva, conseguente alla crisi economica che l'Europa sta attraversando e che ha avuto pesanti ricadute anche in ambito archeologico. Da un lato il crollo generalizzato dell'attività edilizia ha provocato una contrazione delle attività connesse all'archeologia preventiva in moltissimi paesi europei (dalla Spagna, all'Inghilterra, all'Olanda). Dall'altro lato, la risposta che è stata fornita dai governi europei, anche qui in modo abbastanza generalizzato, è consistita nel ricorso a programmi di grandi opere: in Francia, Olanda, Spagna, e naturalmente in Italia come ben sappiamo, nel tentativo di far ripartire l'economia si è fatto leva su questi programmi pubblici, automaticamente connessi alle procedure proprie dell'archeologia preventiva.
Senonché, e anche in questo caso in modo generalizzato, tali programmi sono stati accompagnati, o spesso preceduti, da altrettanto vasti programmi di riforma, modifica e rielaborazione che hanno interessato in particolare l'ambito della pubblica amministrazione e quello della pianificazione territoriale. L'obiettivo di queste riforme era ed è esplicitamente riferito alla necessità di garantire una maggiore efficacia e speditezza degli interventi sul territorio: di agevolare, insomma, l'avvio dei cantieri.
Semplificazione e flessibilità sono le parole d'ordine che hanno investito trasversalmente l'apparato della pubblica amministrazione, in Italia come altrove in Europa. Nel nostro paese, da questo punto di vista, possiamo addirittura vantare una sorta di primato: dai piani Casa alla SCIA [Segnalazione certificata di inizio attività, ndr], dalle semplificazioni nella VIA [Valutazione di impatto ambientale, ndr] e nelle conferenze di servizi alle lentezze e distorsioni che caratterizzano ovunque la pianificazione paesaggistica.
La farraginosa - ma a suo modo perfettamente congruente - legiferazione che in quest'ultimo lustro può essere raccolta sotto il titolo complessivo di "semplificazione normativa", con il pretesto di agevolare la ripresa economica (le grandi opere, in particolare) ha di fatto prodotto una contrazione generalizzata degli spazi riservati al sistema delle tutele nelle sue regole e procedure. A partire, per esempio, da un'accelerazione dei tempi, che, soprattutto se applicata a una struttura, quella del Ministero per i beni e le attività culturali, annichilita da tagli draconiani di risorse e personale, comporterà pesanti effetti negativi su controlli e verifiche. Sul piano del personale, poi, stiamo assistendo da un lato alla progressiva diminuzione di chi ha competenze e deleghe per esercitare questi controlli (come il personale delle Soprintendenze), e dall'altro alla costante spinta alla precarizzazione di chi è chiamato a esercitare le attività di tutela sul campo.
Si tratta di fenomeni trasversali, per i quali, proprio perché transnazionali, diviene fondamentale il confronto in un contesto allargato. Ma se molti dei problemi sono quindi comuni, le specificità del nostro contesto nazionale sono altrettanto evidenti.
In Italia l'attuale situazione di crisi convergente del Ministero per i beni e le attività culturali e dell'Università - istituzioni sfibrate da anni di riforme spesso contraddittorie e incoerenti e, nel caso del Ministero in particolare, da una perdita drammatica di finanziamenti pubblici (dallo 0,39% del bilancio dello Stato nel 2000, all'attuale vergognoso 0,19%) - rende il quadro d'insieme ancora più difficile.
Le criticità della situazione italiana si collocano su vari livelli.
A partire dal quadro legislativo, dove scontiamo un notevole ritardo per quanto riguarda l'archeologia in generale e quella preventiva in particolare. E questo ritardo si riflette inevitabilmente sull'efficacia operativa del sistema.
Non esiste una legge specifica che regoli nel suo complesso l'archeologia preventiva, e nel pur recente Codice dei beni culturali l'archeologia continua a essere, da una parte, un insieme di monumenti e oggetti da tutelare, e dall'altra un'attività di scavo a fini di ricerca secondo un'impostazione ottocentesca. L'archeologia preventiva compare, di sfuggita, solo al comma 4 dell'articolo 28, per di più con un vizio d'origine, pressoché unico in Europa, che la circoscrive alle sole opere pubbliche. Peccato originale non casuale, mai sanato e che riflette l'impostazione ideologica a cui si ispira il nostro sistema normativo, nel quale la tutela della proprietà privata viene comunque anteposta a qualsiasi altra esigenza, in contrasto con la Costituzione, anche in questo caso disattesa.
La circolare numero 10, che la Direzione generale ha emanato nel giugno del 2012, è il primo, articolato tentativo di sanare le ambiguità delle normative precedenti, senz'altro riuscito sotto il profilo tecnico. Eppure, se non può assurgere al livello di una normativa vera e propria, ciò è dovuto all'indisponibilità istituzionale del Ministero delle infrastrutture, che non ha mai neppure aperto un tavolo di confronto su questi temi. Sottolineando in tal modo, spietatamente, quello che è lo snodo effettivo di questa vicenda: l'attuale condizione di irrilevanza politica del Ministero per i beni e le attività culturali, e in generale di tutte le politiche dei beni culturali nell'Italia di oggi.
Non irrilevanti, d'altro canto, sono i limiti della formazione universitaria nel nostro paese. Una formazione che in questo settore, se non in casi limitatissimi, non è ancora riuscita ad assicurare una reale innovazione didattica e una sinergia con il mondo del lavoro. Valga per tutti l'esempio fallimentare, in termini complessivi, dei corsi in Conservazione dei beni culturali. Le lacune formative si perpetuano, poi, al momento dell'inquadramento professionale, dal momento che ancora manca una chiara definizione della figura dell'archeologo, nelle sue competenze e nei suoi compiti.
Non è un problema solo formale, perché si ripercuote sulla realtà davvero difficile degli operatori sul campo, spesso condannati a confrontarsi con condizioni economiche e di garanzia sindacale ben al di sotto della dignità professionale. Di fronte a tale realtà, questo tema ha ben presto assunto un'importanza centrale nell'indagine svolta per il progetto "ACE" sulla condizione dell'archeologo, tanto che l'IBC ha pensato di produrre un videodocumentario per raccontare, attraverso la voce dei protagonisti, a ogni livello, i problemi e le esigenze di chi, pur in situazioni a dir poco scoraggianti, continua a credere, con passione e impegno, nel ruolo di questa disciplina, non solo sul piano culturale, ma anche sociale e civile.
Alla luce di questo quadro complesso, man mano che procedevamo nella nostra ricerca ci è apparso chiaro come la mancata ratifica della Convenzione di Malta da parte dell'Italia, lacuna che ci pone in posizione di quasi assoluta solitudine nel contesto europeo, non sia il frutto di una distrazione istituzionale, ma piuttosto un sintomo e un effetto di un ritardo politico e culturale che il nostro paese sta accumulando da alcuni anni.
Pensiamo, per esempio, alla connessione fra attività archeologica e politiche territoriali, vero pilastro del documento di Malta; una connessione che in Italia manca da sempre, e in questa lacuna si riflette la storica separazione fra il sistema delle tutele e quello della pianificazione urbanistica. Non è d'altronde un caso che le poche regioni di più lunga e consolidata tradizione in termini di governo del territorio siano le stesse che hanno dato vita a buone pratiche anche nel settore dell'archeologia preventiva: valga, per tutti, l'esempio di "CART", il sistema per la gestione del rischio archeologico, creato in Emilia-Romagna dall'IBC in collaborazione con la Soprintendenza archeologica. Un sistema che, non a caso, risale alla metà degli anni Novanta, poco dopo Malta. Da questi esempi positivi occorre ricominciare, per recuperare una partita che è vitale non solo per la tenuta dell'archeologia, ma di tutto il sistema territoriale.
Come ha dimostrato anche il convegno romano, molti dei problemi che caratterizzano i temi della protezione del patrimonio culturale in questa fase storica sono comuni a molti paesi europei e l'esempio italiano - con l'attuale situazione di debolezza che contraddistingue tutti gli attori istituzionali, dal Ministero alle università agli enti locali - sottolinea più che mai che le proposte di soluzione vanno cercate attraverso il confronto allargato e in un contesto europeo.
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